Профессиональная этика государственной и муниципальной службы. Профессиональная этика и противодействие коррупции на государственной и муниципальной службе Этика деятельности государственных муниципальных служащих

*112738*

Государственное управление/4. Подготовка государственных служащих

К.пс.н. Теняева О.В.

Рязанский государственный университет имени С.А. Есенина, Россия

Понятие «государственная служба» можно рассматривать в двух смыслах – в широком и узком. «В широком смысле этим понятием обозначают любую профессиональную умственную деятельность в любых государственных организациях: в органах государственной власти, на государственных предприятиях и в государственных учреждениях. В узком смысле государственная служба – лишь аппаратная деятельность в органах государственной власти» .

Федеральным законом РФ государственная служба определяется как «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

· лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственныхорганов;

· лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ» .

Нравственное содержание профессиональной деятельности государственного служащего, которое заложено в понятии, называющем этот вид деятельности, можно определить как «служба».«Служба не имеет только материальных измерений, вроде времени службы либо произведенных продуктов (изделий), а заключается в духовной (идейной, ценностной) общности того, кому служат, и того, кто служит; более того, в их совместной принадлежности к какому-либо большому и важному для них идеалу, интересу, делу» .

Особенность государственной службы как профессиональной деятельности состоит в том, что она призвана гарантировать стабильность в государстве, согласовывать интересы людей и государства, выступать гарантом поддержания порядка, выполняя в той или иной мере властные функции. Государственная служба носит публичный характер, т. к. стоит между государством и человеком, являясь выразителем интересов определенных групп людей, с одной стороны, и государственных структур, с другой. Имея политический статус, государственная служба обеспечивает создание, выработку, принятие законов и в то же время –реализует их, следит за их практическим воплощением.

Вся деятельность государственной службы определяется в законодательном порядке, отражающем ее сущность и нравственное содержание. Государственный служащий – один из самых законопослушных граждан, он должен во всем идентифицироваться с законом, быть его воплощением, – частичной или полной реализацией . Государственные служащие, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа . Государственный служащий обязан осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа. Возведение обозначенного этического принципа в разряд законодательных предписаний отражает требования ст. 4 Конституции РФ, в которой закрепляется верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Изменение политического и экономического строя в России, разного рода реформы, привели к изменению структуры деятельности органов государственной власти и управления и ее содержания, что повлекло за собой трансформацию нравственных требований к государственной службе. Служение государству и обществу, неподкупность, честность, принципиальность, ответственность за свои действия – эти и другие нравственные качества имеют решающее значение для государственных служащих, являются ведущими критериями в оценке их профессиональной деятельности.

В современных условиях этика государственного служащего – это этические принципы и нормы, выражающие в общей форме моральные требования к назначению деятельности государственного служащего, нравственной сущности его профессиональной деятельности, характеру его взаимоотношений с государством, которая реализуется в процессе подготовки и принятия решения как умение общаться с представителями различных групп интересов, стремление к осознании их природы и специфики их возможного учёта в управленческих решениях, а так же возможность достижения согласия интересов в различных вариантах решения .

Существует противоречие, образующееся вследствие промежуточной позиции государственных служащих между управленческой элитой и народом, которое проявляется в специфике духовного мира государственного служащего –постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно общегосударственной линии и соответствующего ведомства. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности. Интеллигентность государственных служащих должна определяться не только уровнем образованности, но и соблюдением этических принципов законности, справедливости, гуманности, ответственности и беспристрастности. Также она должна сочетаться с умением облечь исповедуемые ими нравственные принципы в соответствующие формы внешнего поведения, основу которого составляют уважение к человеку и его достоинству, вежливость, тактичность, скромность, точность, эстетическая привлекательность поступков в сочетании с целесообразностью и здравым смыслом .

Таким образом, в основе этики государственного служащего должны лежать координация и гармонизация интересов. Уровень морального развития как отдельно взятой личности, так и службы в целом определяется ориентацией на гуманистические универсальные принципы справедливости: равенство человеческих прав и уважение человеческого достоинства, независимо от личных интересов и устремлений .

Основные принципы и правила поведения в рамках того или иного профессионального сообщества формулируются и фиксируются вэтических кодексах. Это могут быть стандарты, по которым живут отдельные фирмы (корпоративные кодексы), или правила, регулирующие отношения внутри целой отрасли (профессиональные кодексы).

Профессиональные этические кодексы – утверждения о системе ценностей и нравственных устремлений людей, принадлежащих к определенной профессии, разработанные с целью предотвращения коррупции, а также для информирования общественности о нормах поведения для людей данной профессии .

Кодексы этики могут отражать как «дух демократии», так и «дух бюрократии», хотя чаще всего кажется, что они отражают именно бюрократический дух. Дух демократии предполагает ряд убеждений, согласно которым администратора, соблюдающего нормы этики, следует оценивать с помощью таких критериев, как поддержка существующего строя и его ценностей, проявление гражданственности, служение общественным интересам и содействие социальной справедливости.

Кодексы, основанные на этом принципе, призывают его сторонников ценить и осуществлять на деле служение обществу. Ценностные установки бюрократической этики предполагают, что государственные чиновники – лишь исполнители, обладающие правовыми полномочиями, основанными на идее рациональности. Их основная нравственная дилемма заключается в том, как лучше следовать правилам и нормам и обеспечивать их соблюдение. Этические кодексы основываются на этических принципах, которые в какой-то степени ограничивают максимальные этические принципы. Введение абстрактных положений о ценностях, миссии, целях и философии организации в корпоративные этические кодексы не исключают отношения к ним со стороны руководства компаний просто как к красивым словам, в то время как этические стандарты требований, предъявляемых обществом к организациям, как правило, очень высоки.

Необходимо четко поляризовать требования административных, уголовных кодексов, законов, нормативных документов к должностным обязанностям и поведению государственного служащего от общественных требований. Этический кодекс не является административно-правовым документом, невыполнение его норм не влечет за собой какого-либо административного или тем более, уголовного наказания государственного служащего. Кодекс этики государственных и муниципальных служащих – это система моральных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведения должностных лиц государственных органов, основанная на нравственных общепризнанных принципах и нормах российского общества и государства .

В 2001 году законопроект Кодекса поведения государственных служащих РФ был внесен на рассмотрение в Госдуму. Это был нормативно-правовой, общетеоретический документ, сформулированный императивно, в юридических и абстрактно-специфических терминах, в то времякак должен содержать в себе конкретные социально-духовные, нравственные принципы, образцы поведения людей, перечень и обоснование тех моральных норм, которые необходимы им на практике для того, чтобы в полной мере соответствовать своей профессии. В 2003 году переработанный вариант этого Кодекса был отвергнут и окончательный вариант «Типового Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» был принят 23 декабря 2010 года решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции .

В силу того, что в нем собраны воедино и систематизированы общественные требования к нравственности государственного служащего, кодекс:

1) служит основой для формирования содержания должной морали в сфере государственной службы;

2) призван помочь государственному служащему правильно ориентироваться в сложных нравственных коллизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его работы;

3) является важным критерием для определения профессиональной пригодности человека к работе в сфере государственной службы;

4) выступает как инструмент общественного контроля над нравственностью государственного служащего.

Этический кодекс государственных и муниципальных служащих призван, прежде всего,обеспечить единую нравственно-правовую основу для согласованных и эффективных действий всех государственных структур, содействовать укреплению авторитета государственной власти, доверия граждан к институтам государства.

Государственный служащий объективно выступает одновременно как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влияние на развитие социальных и экономических процессов, как наемный работник, зачастую как руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо. Эти роли могут вступать в противоречие друг с другом, следствием чего являются нравственные дилеммы и конфликты, которые не всегда имеют однозначное решение. Этический кодекс призван помочь государственному служащему правильно разобраться в подобных ситуациях.

Гражданин, поступая на государственную службу, добровольно ограничивает некоторые свои права, в частности, право на критику, предпринимательскую деятельность, избирательные права и др. Это обусловлено тем, что этические нормы государственного служащего являются более строгими, чем нравственные нормы граждан, не занятых в сфере государственной службы. Чем выше статус государственного служащего, тем более жесткими становятся этические требования к его профессиональной деятельности.

На сегодняшний день становится актуальным совершенствованиеразличных форм профессиональной подготовки, в том числе и этического наполнения. В современном обществе постоянно возрастает внимание к вопросам этики государственных и муниципальных служащих. Это обусловлено все более выраженной зависимостью перспективы развития человеческой цивилизации от тех моральных принципов и норм, которыми служащие руководствуются в своей деятельности, проецируя их на граждан .

Профессиональная этика государственного служащего, как система внутреннихнравственных регуляторов поведения, обусловленная нравственно-правовой базой и основанная на гуманистических универсальных принципах справедливости: равенстве человеческих прав и уважении человеческого достоинства независимо от личных интересов и устремлений, на сегодняшнем этапе развития российского общества предполагает определенныеизменения в соответствии с теми требованиями, которые предъявляет ей современное общество.

Литература:

1. Граждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. –Воронеж, 1997.– 128 с.

2. Иванов В.В. Государственное управление: Справочное пособие / В.В. Иванов, А.Н. Коробова. – 2-е изд., доп. – М.: Инфра – М, 2006. – 718 с.

3. Игнатов В. Г. Государственная служба субъектов Российской Федерации.– Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2000 .- 320 с., С. 9–10

4. Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессиональная этика государственной службы: контекст истории и современность. Учебное пособие. – Ростов-на-Дону: МарТ, 2000. – 265с.

5. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: учебное пособие. – М.: «Март», 2005. – 448 с.

6. Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М.:Рус.яз., 1986.– 786с., С. 636.

7. Пищулин, Н.П. Социальное управление. Теория и практика: учебное пособие. – М.: Академкнига, 2003. – Т. 1.–540 с.

8. Типовой Кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих от 23.12.10 // http://www.admpolazna.ru/anticorruption/lawbase/204-kodeksbehave

9. Чистякова, Н.И. Государственная служба – проблемы формирования профессионального корпуса государственных служащих // Региональное управление и кадровая политика: проблемы совершенствования государственной и муниципальной службы. Тезисы докладов межрегиональной научно-практической конференции. Екатеринбург, 1999. – С. 234

10. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации с последующими изменениями и дополнениями» от 27.05.03 г. № 58-ФЗ

11. Шувалова Н.Н. Административная этика: Учеб. пособие. – М., 2003. – 78с., С. 22.

Этика государственной и муниципальной службы представляет собой корпоративную, профессиональную этику, тесно связанную с понятием "этика управления", которая рассматривает поведение человека, действующего в сфере управления, и функционирование организации, взаимодействующей с внешней средой, в аспекте соотношения этой деятельности с общечеловеческими этическими требованиями.

Этика управления является профессиональной (или отраслевой) этикой, поэтому рассматривает поведение и поступки человека лишь в строго ограниченной сфере управления. Даже поверхностное исследование и оценка проблем морального поведения в сфере государственного управления показывает, какого большого количества ошибок в управлении социально-экономическими объектами и экономикой как целостным комплексом можно избежать, направив усилия на повышение уровня этической грамотности управленческих кадров. Отсюда следует необходимость развития этики государственной и муниципальной службы в рамках кадровой политики. Профессиональная этика вырабатывает нормы, стандарты, требования, характерные для определенных видов деятельности.

Профессиональная этика - это кодекс поведения, предписывающий определенный тип нравственных межличностных отношений, которые представляются оптимальными с точки зрения выполнения специалистами своих служебных обязанностей. Создание и внедрение этических норм и стандартов в профессиональную деятельность направлено на повышение уровня эффективности и решение задач в профессиональной сфере труда. Поэтому нравственные нормы и стандарты могут зародиться только в той части профессиональной сферы (например, в кадровой политике той или иной корпорации или в кадровой политике социально-экономических объектов в стране в целом), где имеют место профессиональная компетентность высокого уровня, специальные знания, чувство долга, ответственность, подкрепленные высоким профессионализмом. Можно с уверенностью говорить о том, что содержание профессионально-этических норм, стандартов и требований соответствует содержанию деятельности в данной сфере.

Этика государственного и муниципального служащего - это этические принципы и нормы, выражающие в общей форме моральные требования к нравственной сущности государственного и муниципального служащего, назначению его деятельности, характеру его взаимоотношений с государством. Важнейшим этическим принципом деятельности российского государственного и муниципального служащего является сегодня принцип законности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов над всеми прочими нормативными актами и должностными инструкциями. Воплощение этого принципа в жизнь, руководство им в непосредственной практической работе выступает в качестве определяющей социальной и духовной базы управления персоналом. Практика показывает, что принцип законности соблюдается далеко не всегда. Причинами этого являются социальная незащищенность государственного и муниципального служащего, его зависимость от начальства, низкий уровень правовой культуры и неустойчивость личностных ценностей. Этический принцип гуманизма требует от государственного и муниципального служащего уважения к человеку, веры в него, признания суверенитета и достоинства личности. Принцип беспристрастности и независимости должен обеспечить государственному и муниципальному служащему, прежде всего служение интересам государства и общества в ситуации морального выбора при выработке и реализации конкретного решения. Принцип ответственности подчеркивает, что любая административная власть отвечает за негативные последствия принимаемых решений, неисполнение своих должностных обязанностей, за действия, нарушающие права и законные интересы граждан.

Государственные и муниципальные служащие, осознающие свою ответственность перед обществом и его гражданами, обладают гражданской совестью, профессиональной честностью, обостренным чувством долга, честью и достоинством, проявляющимися в единстве слова и дела. Нормальная работа государственного и муниципального служащего невозможна, если в основе ее не лежит принцип справедливости, реализующий себя в действенной защите прав граждан, в законном использовании властных полномочий, в удовлетворении социальных ожиданий общества. Любая несправедливость, допускаемая чиновником, дискредитирует не только его, но и власть в целом, наносит ей непоправимый моральный ущерб. Принцип целесообразности действий предполагает, что если мы не знаем, как нам следует действовать в какой-то нестандартной, новой для нас ситуации, то следует руководствоваться этим принципом. Но при этом надо помнить, что удобно должно быть не только нам, но и окружающим нас людям. Принцип эстетической привлекательности поведения связан с тем, что хорошее отношение к людям должно быть красиво оформлено, иначе самый добрый и благородный по своим намерениям поступок будет выглядеть нелепо, непривлекательно и может утратить свой благородный нравственный смысл. Больше всего это относится к тем правилам поведения, которые касаются манер, жестов, мимики. Еще один принцип, лежащий в основе правил современного этикета, провозглашает уважение народных обычаев и традиций. Принципы законности, справедливости, гуманизма, неподкупности и ответственности составляют основу нравственной оценки деятельности госслужащего.

В результате изучения главы обучающийся должен:

знать

Правовые и нравственно-этические нормы и требования в сфере профессиональной деятельности; принципы и правила служебного поведения и служебных отношений;

уметь

• анализировать и выявлять этические проблемы в системе государственной и муниципальной службы;
• использовать полученные знания при решении практических задач морального выбора в служебной практике;

владеть

• навыками предупреждения и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе;
• навыками анализа мер укрепления законности и эффективного применения антикоррупционных мероприятий.

Профессиональная этика государственной и муниципальной службы

Изменение политического и экономического строя в России, разного рода реформы привели к изменению структуры деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и ее содержания, что повлекло за собой трансформацию нравственных требований к государственной и муниципальной службе. Служение государству и обществу, неподкупность, честность, принципиальность, ответственность за свои действия – эти и другие нравственные качества имеют решающее значение для государственных и муниципальных служащих, являются ведущими критериями в оценке их профессиональной деятельности.

Этика государственного и муниципального служащего – это этические принципы и нормы, выражающие в общей форме моральные требования к назначению деятельности государственного и муниципального служащего, нравственной сущности их профессиональной деятельности, характеру их взаимоотношений с государством, которые реализуются в процессе подготовки и принятия решения, проявляются в умении общаться с представителями различных групп интересов, стремлении к осознанию их природы и специфики, их возможного учета в управленческих решениях, а также возможности достижения согласия интересов в различных вариантах решения .

Существует противоречие между управленческой элитой и народом, которое проявляется в специфике духовного мира служащего – постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно общегосударственной линии и соответствующего ведомства. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности. Интеллигентность государственных и муниципальных служащих должна определяться не только уровнем образованности, но и соблюдением этических принципов законности, справедливости, гуманности, ответственности и беспристрастности. Также она должна сочетаться с умением облечь исповедуемые ими нравственные принципы в соответствующие формы внешнего поведения, основу которого составляют уважение к человеку и сто достоинству, вежливость, тактичность, скромность, точность, эстетическая привлекательность поступков в сочетании с целесообразностью и здравым смыслом.

Профессиональная этика государственного (муниципального) служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная этика не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы "приспосабливает" уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.

Профессиональная этика и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Кратко рассмотрим те из них, которые будут интересовать нас больше всего. Пожалуй, исходным понятием профессиональной этики является понятие "профессионального долга", в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нем находит конкретное выражение долг Человека.

Следует выделить и такие понятия, как "профессиональная честь" и "профессиональное достоинство". В понятии "профессиональная честь" выражается оценка значимости гой или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного (муниципального) служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия "честь" и "служба" как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность.

Честь не только нравственная, но и историческая категория. Она производная от условий эпохи, в которой живут люди, является частью их сознания, ориентирована на ту или иную систему ценностей, норм поведения и т.д.

Честь вместе с тем и категория деятельная. Она проявляет себя в поступках людей, в их отношениях друг с другом. В зависимости от характера отношений, в которых может находиться человек по отношению к другим людям, выделяется несколько видов чести. Немецкий философ XIX в. Л. Шопенгауэр, выделял, например, такие виды чести, как гражданская, служебная, военная, рыцарская, мужская и т.д.

Первостепенное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, естественно, гражданская честь. По словам философа, ни один человек не может обойтись без нее. Моральное требование – блюсти честь распространяется на все сословия, нс исключая самых высших. Честь обязывает всех граждан радеть за интересы своего отечества, умножать его богатство, доброе имя и славу, уважительно относится к законам государства, поддерживать общественный порядок, заботиться о стариках и детях, помогать слабо защищенным слоям граждан. Ведь в правовом, демократическом, социальном государстве каждый человек имеет право на достойную жизнь.

Гражданская честь оказывает существенное влияние и па честь служебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба – это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.

Служебная честь , кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. Ввиду публичности службы деятельность государственных и муниципальных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся иод пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, "служебная честь заключается во всеобщем мнении других, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности".

Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определенный, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство муниципального служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.

Профессиональная нравственность для государственного (муниципального) служащего включает в себя и понятие "профессиональной справедливости". Быть справедливым не так просто. Государственному (муниципальному) служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства – гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственного (муниципального) служащего быть справедливым, не поддаваться давлению "свыше".

Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках "своих" и "чужих", удобных и неудобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и морально-психологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государственных (муниципальных) служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как "профессиональный такт".

Особенно стоит выделить основные принципы профессиональной этики государственного (муниципального) служащего.

Прежде всего, исходным для профессиональной этики государственного (муниципального) служащего является принцип гуманизма , т.е. уважительного отношения к каждой человеческой личности, понимания ее неповторимости, самодостаточной ценности. Принцип гуманизма противостоит чисто утилитарному отношению к личности, рассмотрению ее главным образом как средства достижения каких-то иных, пусть и достаточно важных целей.

С принципом гуманизма пересекается принцип оптимизма (профессионального). Так, государственному (муниципальному) служащему непросто выполнять свои обязанности без веры в то, что его усилия, его труд, как принимаемые, так и выполняемые им решения способствуют развитию государства, укреплению принципов демократии, законности и правопорядка. Эта вера возвышает и помогает развить доброе начало в человеке.

Любая деятельность, особенно та, которая непосредственно направлена на человека, должна быть осенена, одухотворена высокой идеей. Поэтому профессиональная этика государственного (муниципального) служащего должна включать в себя принцип патриотизма. Очевидно, что любовь к Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношением к другим странам, другим народам. Истинный патриотизм включает в себя конструктивное отношение к достижениям других народов.

Основу этикета государственного (муниципального) служащего составляют общие принципы современного делового этикета. Это принципы:

• – гуманизма,
• – целесообразности действий,
• – эстетической привлекательности поведения и уважения к традициям своей страны и стран, с представителями которых государственным служащим приходится вступать в деловые контакты и др.

В рассматриваемом контексте принцип гуманизма закрепляет нравственную основу делового этикета. Он конкретизируется в требованиях, обращенных к культуре взаимоотношений и включающих вежливость во всем многообразии ее оттенков: корректность, учтивость, любезность, деликатность, тактичность, скромность, точность. Кредо принципа гуманизма: добрые отношения являются залогом плодотворного сотрудничества, они выступают одним из наиболее действенных мотиваторов трудовой деятельности, неотъемлемой частью организационной культуры.

В каждой конкретной ситуации мы выбираем соответствующую данной ситуации форму вежливости, а именно корректную вежливость, которая позволяет, не нарушая этикета, дать понять человеку наше отношение к его поступку. Корректность позволяет сторонам сохранить чувство собственного достоинства и не унизить другого.

Другая форма вежливости – учтивость, почтительная вежливость. В служебных отношениях почтительная форма вежливости служит надежным способом защитить и достоинство подчиненного, и авторитет руководителя, соблюдая служебную иерархию, оказать уважение начальнику без тени услужливости и унижения и "почтить" вниманием подчиненного без высокомерия и чванства. Учтивость не имеет ничего общего с услужливостью и подобострастием в чиновной среде.

Яркое проявление гармонии внутренней и внешней культуры человека – деликатность, свойство действительно воспитанных, интеллигентных людей, высшее выражение доброжелательности, предупредительности и приветливости.

Вежливость в служебных отношениях не самоцель, а средство создания и сохранения в коллективе здорового морально-психологического климата, а у каждого сотрудника – чувства психологического контроля и защищенности. Она помогает предупреждать возникающие недоразумения и делать общение более приятным.

Вежливости всегда сопутствует тактичность – то чувство меры, которое позволяет человеку точно улавливать границу между тем, что можно и чего нельзя. Она помогает предупредить ситуацию, вызывающую неловкость, а если она все- таки возникает – не заметить се. Тактичный руководитель не станет "распекать" подчиненного за совершенную им ошибку в присутствии посторонних лиц. Тактичный человек не станет бесцеремонно делать замечания новому или более молодому сотруднику, не позволит себе безапелляционных высказываний, увидев на лице сослуживца тень озабоченности или огорчения, нс будет назойливо допытываться о причинах его состояния. Он не будет давать непрошенные советы, вмешиваться в личные дела и распространять информацию личного характера, полученную в конфиденциальном порядке.

Одно из требований служебного этикета – скромность. В. Даль определяет скромного человека прежде всего как умеренного в своих требованиях, невзыскательного для себя, не ставящего свою личность наперед, приличного, тихого в обращении, противопоставляя этим качествам самоуверенность, самонадеянность, самолюбивость, заносчивость, наглость, нахальство . К сожалению, это понятие в общественном сознании в значительной мере девальвировалось, утратив свой первоначальный смысл, и стало нередко ассоциироваться с неуверенностью, робостью, застенчивостью и посредственностью, с которыми, как полагают, не проживешь.

Таким образом, принцип гуманизма как важнейший принцип современного этикета, конкретизированный в требованиях вежливости, скромности, точности, имеет глубокую нравственную основу. Вытекающие из него конкретные правила поведения выступают внешним проявлением уважения к человеку. В противном случае никакие изысканные манеры, никакая утонченная речь не способны скрыть отсутствия подлинной культуры, ущербности воспитания. А неуважение к другим людям – признак отсутствия самоуважения.

Принцип гуманизма – основополагающий, но не единственный принцип, лежащий в основе этикета государственного (муниципального) служащего. Нестандартные служебные и жизненные ситуации постоянно ставят человека перед проблемой выбора модели поведения, опираясь лишь на здравый смысл. Принцип целесообразности действий – вот то, что во многом определяет поведение государственного (муниципального) служащего во взаимоотношениях с окружающими в служебной ситуации.

Следующий принцип, на котором основываются требования современного делового этикета, – принцип эстетической привлекательности поведения и внешнего облика работника учреждения. Неопрятно одетый, размахивающий руками и постоянно гримасничающий или угрюмо насупленный, в азарте спора загоняющий вас в угол или небрежно, не глядя на вас, протягивающий для приветствия высокомерно повернутую ладонью вниз руку, громко разговаривающий и шумно борющийся со своим насморком человек вряд ли вызовет симпатию и доставит удовольствие от общения с ним. Некрасивое, лишенное изящества и привлекательности поведение оскорбляет эстетические чувства окружающих и воспринимается как проявление неуважения к ним.

У каждого народа есть свои, веками складывающиеся, обычаи и традиции. Уважение к этим традициям и следование им – еще один принцип современного делового этикета. Сегодня, в связи с активным расширением международных связей на всех уровнях, этот принцип приобретает особую актуальность, становится гарантом взаимопонимания между представителями разных культур. Следование этому принципу избавляет государственного (муниципального) служащего от неприятных минут неловкости, вызванной незнанием особенностей национального этикета страны, которую вы посетили или с представителем которой вам пришлось вступить в деловое общение. Даже самые лучшие побуждения и галантные манеры не защитят вас от осуждения, если вы, например, в Китае захотите поцеловать руку девушке, при встрече с японским коллегой примете от него визитную карточку левой рукой, попытаетесь преподнести подарок – от чистого сердца – американскому государственному служащему, или, беседуя с коллегой из мусульманского региона, будете упорно смотреть ему в глаза.

Один из важных и могущественных принципов современного служебного этикета, ломающий стереотипы общепринятых представлений о правилах хорошего тона, – принцип субординации, диктующий внешний рисунок поведения служащих во многих ситуациях делового общения. Сама природа управления персоналом на государственной (муниципальной) службе диктует необходимость и целесообразность строгой субординации трудовых отношений: "сверху вниз" и "снизу вверх" (между руководителями и подчиненными) и "по горизонтали" (между сотрудниками одного должностного статуса).

В последнее время в практику служебных (трудовых) отношений на государственной (муниципальной) службе все активнее начинает входить новый стиль управления персоналом, который называют партиципативным стилем . Его отличительные черты – открытость, информированность, доверительность отношений, делегирование полномочий подчиненным и т.д. Этот стиль, обращенный к сознанию и внутренним мотивам поведения человека, рассчитан на паритетные отношения руководителя и подчиненного, на их взаимную поддержку и социальные взаимоотношения.

Вместе с новым стилем управления в этике деловых отношений государственных (муниципальных) служащих утверждается принцип паритетности , мирно уживающийся с принципом субординации. Известно, что эффективность обсуждения деловых проблем возрастает тогда, когда в интересах дела все чувствуют себя равными в высказывании своей позиции, взглядов, аргументов, независимо от занимаемой должности, статуса, стажа работы, возраста и т.д.

Знание основных принципов современного делового этикета позволяет человеку достаточно уверенно ориентироваться в любой нестандартной ситуации, не попадать впросак и не совершать ошибок, позволяющих окружающим усомниться в его воспитанности, что могло бы нанести серьезный урон его имиджу.

Интеллигентность государственных (муниципальных) служащих должна определяться не только уровнем образованности, но и соблюдением этических принципов законности, справедливости, гуманности, ответственности и беспристрастности. Также она должна сочетаться с умением облечь исповедуемые ими нравственные принципы в соответствующие формы внешнего поведения, основу которого составляют уважение к человеку и его достоинству, вежливость, тактичность, скромность, точность, эстетическая привлекательность поступков в сочетании с целесообразностью и здравым смыслом.

Таким образом, в основе этики государственного и муниципального служащего должны лежать координация и гармонизация интересов. Уровень морального развития как отдельно взятой личности государственного (муниципального) служащего, так и государственной (муниципальной) службы в целом определяется ориентацией на гуманистические универсальные принципы справедливости: равенство человеческих прав и уважение человеческого достоинства, независимо от личных интересов и устремлений.

Основные принципы и правила поведения в рамках того или иного профессионального сообщества формулируются и фиксируются в этических кодексах. Это могут быть стандарты, по которым живут отдельные фирмы (корпоративные кодексы), или правила, регулирующие отношения внутри целой отрасли (профессиональные кодексы).

Профессиональные этические кодексы – утверждения о системе ценностей и нравственных устремлений людей, принадлежащих к определенной профессии, разработанные с целью предотвращения коррупции, а также для информирования общественности о нормах поведения для людей данной профессии.

Кодексы этики могут отражать как "дух демократии", так и "дух бюрократии", хотя чаще всего кажется, что они отражают именно бюрократический дух. Дух демократии предполагает ряд убеждений, согласно которым администратора, соблюдающего нормы этики, следует оценивать с помощью таких критериев, как поддержка существующего строя и его ценностей, проявление гражданственности, служение общественным интересам и содействие социальной справедливости.

Кодексы, основанные на этом принципе, призывают его сторонников ценить и осуществлять на деле служение обществу. Ценностные установки бюрократической этики предполагают, что государственные и муниципальные чиновники – лишь исполнители, обладающие правовыми полномочиями, основанными на идее рациональности. Их основная нравственная дилемма заключается в том, как лучше следовать правилам и нормам и обеспечивать их соблюдение. Этические кодексы основываются на этических принципах, которые в какой-то степени ограничивают максимальные этические принципы. Введение абстрактных положений о ценностях, миссии, целях и философии организации в корпоративные этические кодексы не исключают отношения к ним со стороны руководства компаний просто как к красивым словам, в то время как этические стандарты требований, предъявляемых обществом к организациям, как правило, очень высоки.

Необходимо четко поляризовать требования административных, уголовных кодексов, законов, нормативных документов к должностным обязанностям и поведению государственного служащего от общественных требований. Этический кодекс не является административно-правовым документом , невыполнение его норм не влечет за собой какого-либо административного или, тем более, уголовного наказания государственного (муниципального) служащего.

Кодекс этики государственных и муниципальных служащих – это система моральных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведения должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, основанная на нравственных общепризнанных принципах и нормах российского общества и государства.

В 2001 г. законопроект Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации был внесен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Это был нормативно-правовой, общетеоретический документ, сформулированный императивно, в юридических и абстрактно-специфических терминах, в то время как должен содержать в себе конкретные социально-духовные, нравственные принципы, образцы поведения людей, перечень и обоснование тех моральных норм, которые необходимы им на практике для того, чтобы в полной мере соответствовать своей профессии. В 2003 г. переработанный вариант этого Кодекса был отвергнут, а окончательный вариант Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих был принят 23 декабря 2010 г. решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. Этот Кодекс разработан в соответствии с положениями Конституции РФ, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц (Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.), Модельного кодекса поведения для государственных служащих (приложение к Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № К (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих), Модельного закона "Об основах муниципальной службы" (принят на 19-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств (постановление от 26 марта 2002 г. № 19-10), федеральных законов № 273-ΦЗ, № 58-ФЗ; № 25-ФЗ, других федеральных законов, содержащих ограничения, запреты и обязанности для государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также основан на общепризнанных нравственных принципах и нормах российского общества и государства.

В силу того, что в Типовом кодексе собраны воедино и систематизированы общественные требования к нравственности государственного (муниципального) служащего , он:

• 1) служит основой для формирования содержания должной морали в сфере государственной (муниципальной) службы;
• 2) призван помочь государственному (муниципальному) служащему правильно ориентироваться в сложных нравственных коллизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его работы;
• 3) является важным критерием для определения профессиональной пригодности человека к работе в сфере государственной (муниципальной) службы;
• 4) выступает как инструмент общественного контроля над нравственностью государственного (муниципального) служащего.

Этический кодекс государственных и муниципальных служащих призван, прежде всего, обеспечить единую нравственно-правовую основу для согласованных и эффективных действий всех государственных структур, содействовать укреплению авторитета государственной власти, доверия граждан к институтам государства.

Государственный (муниципальный) служащий объективно выступает одновременно как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влияние на развитие социальных и экономических процессов, как наемный работник, зачастую как руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо. Эти роли могут вступать в противоречие друг с другом, следствием чего являются нравственные дилеммы и конфликты, которые нс всегда имеют однозначное решение. Этический кодекс призван помочь государственному (муниципальному) служащему правильно разобраться в подобных ситуациях.

Гражданин, поступая на государственную (муниципальную) службу, добровольно ограничивает некоторые свои права, в частности, право на критику, предпринимательскую деятельность и др. Это обусловлено тем, что этические нормы государственного (муниципального) служащего являются более строгими, чем нравственные нормы граждан, не занятых в сфере государственной (муниципальной) службы. Чем выше статус государственного (муниципального) служащего, тем более жесткими становятся этические требования к его профессиональной деятельности.

На сегодняшний день становится актуальным совершенствование различных форм профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих, в том числе и этического наполнения. В современном обществе постоянно возрастает внимание к вопросам этики государственных и муниципальных служащих. Это обусловлено все более выраженной зависимостью перспективы развития человеческой цивилизации от тех моральных принципов и норм, которыми служащие руководствуются в своей деятельности, проецируя их на граждан.

Таким образом, профессиональная этика государственного и муниципального служащего – это наука о профессиональной морали; кодекс поведения, включающий этические принципы и нормы, моральные требования общества к нравственной сущности государственного и муниципального служащего, социальному назначению их служебной деятельности, характеру взаимоотношений с обществом, государством в процессе обеспечения их взаимодействия и защиты прав и законных интересов граждан; это система общих ценностей и правил, регулирующих взаимоотношения между руководителями и подчиненными, коллегами в процессе их совместной деятельности, направленной на создание благоприятного морально-психологического климата.

Моральные качества современною чиновника характеризуют его как честного, вежливого, беспристрастного в выполнении своих обязательствах, справедливого, компетентного, способного к "командной" работе, склонного к нововведениям человека.

Принципы служебного поведения включают принципы: общественного служения; законности; гуманизма; беспристрастности и независимости; ответственности; справедливости; политической нейтральности; лояльности; честности и неподкупности.

Профессиональный этикет на государственной и муниципальной службе – совокупность специфических правил, регламентирующих служебное поведение государственных и муниципальных служащих, внешние проявления взаимоотношений между ними в процессе их профессиональной деятельности, во всем многообразии форм служебного общения.

• Шувалова Η. Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего: моральные основы: учеб.-практ. пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2006. С. 14.
• См.: Шувалова Η. Н. Указ. соч. С. 25.
• См.: Шувалова Η. Н. Указ. соч. С. 34

Понятие «этика» происходит от древнегреческого ethos (этос). Сначала под этосом понималось место совместного проживания, дом, жилище, звериное логово, гнездо птицы. Затем им стали главным образом обозначать устойчивую природу какого-нибудь явления, нрав, обычай, характер.

Понимая слово «этос» как характер, Аристотель ввел в употребление прилагательное «этический» с той целью, чтобы обозначить особенный класс человеческих качеств, которые он назвал этическими добродетелями. Свойствами характера можно считать: умеренность, мужество, щедрость. Для обозначения системы этических добродетелей как особой сферы знания и для выделения этого знания как самостоятельной науки Аристотель и ввел термин «этика».

Для более точного перевода аристотелевского термина «этический» с греческого языка на латинский Цицерон ввел термин «moralis» (моральный). Он сформировал его из слова «mos» (mores – множественное число), которое, как и в греческом, использовалось для обозначения характера, темперамента, моды, покроя одежды, обычая.

Таким образом, в своем первоначальном значении «этика», «мораль», «нравственность» – три разных слова, хотя они и являлись одним термином. Со временем ситуация изменилась, В процессе развития философии, по мере выявления своеобразия этики как области знания, за этими словами начинают закреплять разный смысл.

Так, под этикой прежде всего подразумевается соответствующая область знания, наука, а под моралью (или нравственностью) – изучаемый ею предмет. Хотя у исследователей возникали различные попытки разведения терминов «мораль» и «нравственность». Например, Гегель под моралью понимал субъективный аспект поступков, а под нравственностью – сами поступки, их объективную сущность.

В целом в общекультурной лексике все три слова продолжают до сих пор употреблять как взаимозаменяемые. В лекциях мы будем придерживаться положения, что «этика» – это наука, область знания, интеллектуальная традиция, а термины «мораль» или «нравственность» употреблять как синонимы и понимать под ними то, что изучается этикой, ее предмет.

Государственная служба - специфический вид деятельности, связанный с осуществлением политики государства и реализацией от имени государства основных экономических, социальных и политических программ среди населения. Истоки госслужбы ищут в истоках формирования государства, так в ХХ в. до Н. Э. В Древнем Шумере произошло первое восстание за социальную справедливость против государственного аппарата, там же появились зачатки двухпалатного парламента и этических правил госслужбы.

Древняя Греция и Императорский Рим сыграли большую роль в образовании этики государственной службы как прообразы современных буржуазных государств. В них были подвергнуты анализу природа власти, в философии начали формироваться понятия «власть», «взаимодействие с обществом», «роль права».

Существенную роль в формировании этики госслужбы оказали исторические реалии формирования государственной службы в той или иной стране. Они делали этические требования более конкретными, обусловленными историческими реалиями данной страны.

Государственная служба предполагает наличие у каждого работающего того или иного объёма властных распорядительных полномочий, поэтому этика госслужбы включает в себя все основные элементы этики и культуры управления (принятие решения, его подготовка, реализация, предвидение последствий принятых решений и т.д.). На разных уровнях государственной службы объем властно-распорядительных полномочий различен. На низовых уровнях объем этих полномочий невелик в силу жёсткой централизации деятельности государственной службы, рядовые работники выполняют исполнительские функции, но, тем не менее, определённый набор властных полномочий у них есть.

Этика государственной службы включает в себя целый ряд элементов этики идеологизированных систем : требование подчинения основных личных качеств специфике достигаемой (реализуемой) идеи, исключение всех тех, кто неспособен применять те методы и способы, которые необходимы для достижения поставленных целей. В системе госслужбы всегда существовали официальные или неформальные способы отслеживания поведения государственных чиновников на соответствие их стандартам, предъявляемым в данный период к госслужащим. Существует система внутренних наказаний госслужащих.

В организации госслужбы и её функционировании есть много специфических моментов, которые действуют в противоречии с требуемыми от госслужащего моральными качествами. Нравственность чиновников разлагается как бы изнутри. Такими особенностями, негативно влияющими на мораль государственных служащих, являются:

Специфическая форма оплаты труда в государственной службе;

Её территориальное устройство;

Вертикальная выстроенность по направлению деятельности;

Особый характер текучести рабочей силы;

Особая заинтересованность отдельных слоёв населения в деятельности госслужбы.

Таким образом, этика госслужащего представляется достаточно нестабильным, ранимым, сильно зависящим от обстоятельств комплексом качеств. С другой стороны, государственный служащий - это лицо государства и нации, залог успешного функционирования государства. Поэтому существует ряд качеств, которыми госслужащий должен обязательно обладать. В связи с этим право играет решающую роль в организации государственной службы.

Формирование профессиональной культуры современной государственной службы немыслимо без специфических норм профессиональной этики и инфраструктуры, обеспечивающей их соблюдение.

Во всех странах наряду с профессионализмом стараются сформировать у государственных служащих такие моральные качества, как честность, ответственность перед законом, стремление к совершенству в работе, уважительное отношение к гражданам, дисциплинированность, нравственность и т.д. При высоком уровне этического поведения госслужащих общество получает следующие выгоды:

Более экономное использование ресурсов;

Качественную систему принятия решений;

Уменьшение антисоциального поведения в государственном аппарате;

Сокращение конфликтных ситуаций и рост доверия к власти;

Уменьшение формализма и бумаготворчества.

В широком смысле этика представляет собой учение о должном и не должном, о добре и зле. Помимо общей этики в рамках каждой профессии существует специфическая профессиональная этика, под которой понимается подразумеваемый или конкретно определенный набор моральных норм, служащий руководством поведения в той или иной профессиональной деятельности.

В свою очередь, административная этика - это вид профессиональной этики, связанный с проблемами государственного управления, спецификой бюрократических организаций. Как кодекс поведения государственных служащих и как наука о приложении моральных принципов к поведению и деятельности государственных служащих и должностных лиц, административная этика предписывает определенный тип нравственных отношений, которые представляются оптимальными с точки зрения отправления работниками государственного аппарата своей профессиональной службы1.

Основные компоненты административной этики, определяющие ее характер и общий уровень развития, представлены на рис. 9.1.

Профессиональная этика государственных служащих (административная этика), таким образом, отличается сравнительно более высоким уровнем регламентации (насколько это вообще возможно для такого регулятора общественных отношений) и особым статусом государственных служащих как носителей административно-этических ценностей. К основным принципам административной этики следует отнести:

Лояльность ко всем ветвям власти, воле избирателей, к государственным органам и учреждениям;

Законность как строгое соблюдение буквы и духа закона;

Нейтральность (беспристрастность);

Обеспечение государственного интереса;

Открытость и гласность;

Справедливость;

неподкупность;

Гуманизм;

Ответственность;

Добровольное ограничение служащими своих гражданских прав и свобод.

Помимо профессиональной этики государственных служащих - административной этики - здесь необходимо упомянуть ряд других видов профессиональной этики, напрямую связанных с деятельностью государства и его структур.

Речь идет о таких видах профессиональной этики, как этика врача, учителя, социального работника, т.е. в первую очередь работников социальной сферы. Данные учреждения, как правило, подчинены государству (или муниципальным образованиям), а их сотрудники в ряде стран (например, во Франции или Германии) приравниваются к государственным служащим.

В отличие от этики государственных служащих, нормы профессиональной этики для работников социальной сферы практически никак не урегулированы на законодательном уровне, т.е. не имеют нормативно-правового обеспечения. С другой стороны, нельзя не отметить, что профессионально-этические нормы настолько глубоко интегрированы в профессиональную культуру врачей и педагогов, что зачастую не нуждаются в подобном обеспечении. В то же время отдельные вопросы (например, механизм урегулирования конфликта интересов или противоречия между интересами дела и внутрипрофессиональной солидарностью) все же необходимо прописать официально либо на законодательном, либо на подзаконном уровне.

Чтобы высокие этические нормы и стандарты получили распространение в государственном аппарате и были реализованы на практике, необходимо создание соответствующей этической инфраструктуры. Целью ее создания является поддержка и обеспечение высокого уровня морали среди работников органов государственной власти, так как само существование этических норм и ценностей, а также этического законодательства не ведет автоматически к их выполнению. Данная инфраструктура, как правило, включает несколько элементов и выполняет руководящие, контрольные и управленческие функции (рис. 9.2). Этическая инфраструктура должна дополнять правовые и финансовые основы политики и администрирования.

Рис. 9.2. Функции и основные элементы этической инфраструктуры

Нормы профессиональной этики государственных гражданских служащих содержатся отчасти в Законе № 79-ФЗ (в частности, этому посвящена ст. 18, содержащая требования к служебному поведению государственных гражданских служащих) или в соответствующих законах субъектов РФ, отчасти в административных и должностных регламентах, отчасти в специальных кодексах профессиональной этики, утверждаемых представителем нанимателя в каждом государственной органе. Интересен опыт ряда зарубежных стран по внедрению кодексов профессиональной этики и соответствующих рекомендаций государственным служащим. Выдержки из некоторых подобных документов приведены в Приложении Г.

Среди проблем административной этики следует выделить:

Закрытый характер государственного аппарата;

Отсутствие эффективных средств общественного контроля, что является условием для нарушения не только моральных, но и правовых норм;

Иерархический принцип построения государственной службы, что ведет к копированию образцов поведения (в том числе и негативных) с вышестоящих уровней иерархии на нижестоящие;

Высокий уровень регламентации государственной службы, следование регламентам и инструкциям, что ведет к формализму и невнимательному отношению к проблемам граждан;

Корпоративизм (групповой эгоизм), т.е. чиновничество образует весьма закрытую социальную группу, в которой приоритетной задачей становится не соблюдение прав и законных интересов граждан, а защита собственных внутригрупповых интересов. Таким образом, возникает опасность подмены моральных требований общества корпоративными интересами государственного аппарата и присвоения властных функций.

Отдельной проблемой административной этики является проблема борьбы с коррупцией .

Коррупция - это совокупность действий, связанных с использованием государственными служащими (должностными лицами)своего служебного положения для извлечения личной выгоды (взяточничество, мошенничество, растраты и др.). Это неофициальное право на получение статусной ренты чиновниками, связанное со злоупотреблением служебными полномочиями в корыстных целях в различных формах, что влияет на экономический рост и социально-политическую стабильность в стране, подрывает принцип конкуренции на основных рынках, снижает легитимность органов власти и ведет к увеличению неравенства и несправедливости в обществе. В документах Всемирного банка говорится: "коррупция - это злоупотребление государственной властью для извлечения личных выгод". Совет Европы определил коррупцию как "любое поведение лиц, наделенных полномочиями в государственном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, и имеет целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц". Конвенция ООН против коррупции устанавливает, что уголовно наказуемым является не только предоставление неправомерного преимущества, но даже обещание его предоставить.

В Законе о противодействии коррупции сказано: "Коррупция - это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами".

Имеются различные взгляды на природу и причины коррупции как социального явления в государственном аппарате. Наиболее известны два подхода к коррупции, когда основное внимание уделяется: а) моральной сущности этого явления или б) функциональной сущности коррупции.

Представители первой концепции рассматривают коррупцию как отклонение от моральных норм и стандартов, принятых в обществе. В центре находится человек, несущий моральную ответственность за свои поступки и поведение. Однако при этом не учитываются социальные условия и политические факторы, которые способствуют распространению этого явления.

Другой теоретический подход представляет коррупцию как определенную функцию, конкретное действие, связанную с характером государственной системы и особенностями экономических отношений в обществе. В этом случае неэтичное поведение государственных служащих обусловлено неблагоприятными внешними обстоятельствами, в том числе институциональными, социально-экономическими и организационными факторами. Поэтому бороться с коррупцией надо, прежде всего, путем изменения этих обстоятельств, создавая внешнюю среду, в которой коррупция отторгалась бы как инородное явление.

Так, крупный исследователь проблем развития системы государственного управления В. В. Лобанов выделяет три макрофактора, которые влияют на уровень государственной коррупции: а) уровень социально-экономического развития; б) степень социального расслоения в обществе; в) эффективность государственного управления и политики.

Кроме того, существуют несколько факторов, негативно влияющих на этику служебного поведения работников госаппарата. Во-первых, это сильное давление различных политических сил, часто ставящих политическую целесообразность выше моральных принципов; во-вторых, наличие сильной организационной культуры, в которой главным является принцип лояльности к данной организации и ее руководству; в-третьих, сохранение социально-экономических и организационных условий для коррупции в органах государственной власти, включая низкую зарплату, нарушение принципа приема и продвижения по заслугам.

Основными условиями, препятствующими коррупции, являются: открытое и демократическое правительство, независимый суд, честные и компетентные государственные руководители, политика "чистые руки", ограничение монополизма и вмешательства государства в экономику, найм и продвижение служащих в зависимости от их заслуг, обновление регулирующих законов, результативная государственная социально-экономическая политика, гражданский контроль, децентрализация, политическая конкуренция и т.д.

К превентивным мерам борьбы с коррупцией в государственном аппарате можно отнести:

Эффективную и хорошо скоординированную антикоррупционную политику и стратегию;

Повышение честности, ответственности и подотчетности политических деятелей и государственных служащих, внедрение в практику государственных органов кодексов служебного поведения;

Предоставление регулярных деклараций о доходах высших государственных служащих и политиков;

Систему государственных закупок, основанную на конкурентных началах, открытых и объективных критериях при принятии решений;

Развитие конкурентного частного сектора, открытое и честное партнерство между бизнесом и органами государственной власти;

Наличие критериев эффективности, открытости и результативности деятельности государственного сектора, прозрачность работы государственных служащих;

Расширение участия граждан в политическом процессе и создание независимых СМИ и др.

Для профилактики проводится экспертиза нормативных актов на предмет их коррупциогенности. Основное внимание уделяется содержанию правовых норм, формам возможных проявлений коррупции, ступень коррупциогенности нормативного акта, введение антикоррупционных норм и механизмов. Регулярно публикуется рейтинг восприятия коррупции в различных странах (оценку дают граждане, предприниматели, международные инвесторы, группы интересов, СМИ).

Обычно государственная антикоррупционная политика формируется на всех уровнях государственного управления и включает несколько элементов. Рассмотрим их.

1. Национальные антикоррупционные программы, охватывающие широкий набор законодательных, институциональных и организационных мероприятий, способствующих изменению поведения и ментальность чиновников. В их число входят увеличение прозрачности органов государственной власти, профессионализация государственной службы, улучшение процедур государственных закупок, судебная реформа и т.д.

2. Этическая инфраструктура, включающая профессиональные кодексы поведения чиновников, специальные законодательные акты, систему ответственности и контроля, политические установки и стратегию, механизм социализации, этическое обучение и т.д.

3. Система международной поддержки, т.е. совместные действия национальных институтов (государственных, общественных, частных) и международных организаций в области противодействия политической, административной или коммерческой коррупции.

К основным методам противодействия коррупции, применяемым в настоящее время на государственной гражданской службе в нашей стране, можно отнести:

Декларирование гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

Проверку сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы, и государственными гражданскими служащими, и соблюдения государственными гражданскими служащими требований к служебному поведению;

Антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

Комплекс социально-психологических и нравственно-этических механизмов противодействия коррупции, в том числе внедрение в практику государственных органов этических кодексов.

Однако главной проблемой этических норм (любых, в том числе и профессиональных) является то, что они, как правило, представляют собой нормы неписаные и носят рекомендательный, а не императивный характер.

Это серьезно осложняет разработку и внедрение системы этических санкций. Фактически единственной санкцией за нарушение норм этики является бойкот нарушителя со стороны коллег (что само по себе делает дальнейшее нормальное исполнение обязанностей весьма затруднительным).

Сравнительно недавно поправкой в ст. 33 Закона № 79-ФЗ было введено основание для прекращения служебного контракта - утрата доверия. Это основание распространяется как раз на те случаи, когда речь идет о трудноразрешимом конфликте интересов или ином нарушении государственным гражданским служащим норм профессиональной этики.

Весьма сложным является процесс внедрения норм профессиональной этики на государственной службе и формирование механизма обеспечения соблюдения государственными гражданскими служащими норм профессиональной этики.

Имеется тесная взаимосвязь между уровнем административной этики государственных служащих, с одной стороны, и эффективностью государственного управления - с другой. В современных условиях в большинстве стран на государственной службе стараются сформировать механизм управления эффективностью с помощью ценностей и культуры, а не бюрократических правил и норм.

К примеру, в Канаде используют модель основных компетенций руководителя, основанную на приоритете ценностей и этических основ государственной службы (рис. 9.3).

Суть этой модели заключается в том, что результаты деятельности руководителей зависят от общих ценностях и этики, которые должны сплачивать и объединять их как представителей профессиональной государственной службы, функционирующей в интересах всего населения. Также они должны быть компетентны еще в трех областях управления: обладать стратегическим мышлением и быть инноваторами и аналитиками; уметь привлекать и мобилизовывать персонал, внешние организации и партнеров; управлять человеческими ресурсами, финансами и процессами1.

Основным институтом, обеспечивающим контроль за соблюдением государственными гражданскими служащими норм профессиональной этики, являются комиссии по служебной этике и урегулированию конфликта интересов. Такие комиссии в настоящее время созданы во всех государственных органах, типовое положение о комиссии утверждается указом Президента РФ (см. Приложение 3).

Этика в государственном аппарате основывается на моральных обязательствах служащих различного уровня управления перед обществом и государством, которые они должны соблюдать в процессе своей профессиональной деятельности. Основным ядром является ответственность и моральные обязательства госслужащих перед определенным объектом, в качестве которого может выступать: а) закон, этические нормы, социальные ценности, стандарты; б) определенное должностное лицо, клиенты, группа лиц или организация в целом. Поэтому при принятии решения может возникнуть проблема выбора приоритетов, когда необходимо принять решение на основе норм ответственности и обязательств перед этими объектами, что порождает конфликт ценностей или интересов. Государственные служащие должны ставить преданность высшим моральным принципам и государству выше преданности отдельным лицам, партии или государственному органу.

Одним из главных вопросов в государственной службе является конфликт интересов (рис. 9.4), включающий следующие типы:

Конфликт между общественными и личными интересами;

Конфликт между лояльностью к организации и индивидуальной ответственностью;

Конфликт между целями организации и средствами их достижения;

Конфликт между политическими задачами и соблюдением принципов морального поведения и т.д.

Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации или субъекта РФ, способное привести к причинению вреда этим законными интересам граждан, организаций, общества, России или ее субъекта. Лояльность к организации, отдельному лицу иногда рассматривается как высшая форма морали для государственных служащих. Поэтому главное в работе по урегулированию конфликта интересов заключается в том, чтобы понять источники и происхождение этого конфликта, а затем найти пути и механизмы его разрешения.

В качестве основного средства регулирования поведения служащих органов власти выступают два главных механизма.

1. Внешний контроль, который основывается на законах, этических кодексах и правилах, за невыполнение которых служащие несут ответственность, т.е. механизм надзора и расследований.

К внешнему контролю в данном случае следует отнести такие меры:

Отлаженный механизм подотчетности государственных служащих;

Этические кодексы, утверждаемые в каждом государственном органе;

Законодательство по этике государственной службы.

2. Внутренний контроль, основанный на нравственных убеждениях, системе личных и профессиональных ценностей и социальных норм, проявляющихся в момент принятия решения или иной деятельности.

Внутренний контроль как средство регулирования поведения чиновников (так называемый моральный максимум) включает:

Определенные поведенческие ориентации;

Этические ценности и убеждения;

Этические аспекты принятия решений (в том числе бескорыстие, беспристрастность в процессе принятия решений, уважение прав и законных интересов граждан и организаций, стремление следовать букве и духу закона).

Отметим один из важных элементов управления административной этикой - подотчетность (внутреннюю и внешнюю). Это система и механизм контроля работы государственных служащих и распределения ответственности, принимающие как формальный, так и неформальный характер. Выражается это в том числе в обязанности государственных служащих регулярно предоставлять представителю нанимателя сведения об имуществе, находящемся в их собственности, а также доходах и обязательствах имущественного характера. В конечном итоге, уровень соблюдения этических стандартов проявляется в этическом поведении - следовании определенным моральным нормам и недопущении неэтических действий и решений.

Одной из важнейших задач является формирование профессиональной этики госслужащих, что неотделимо от работы по повышению их компетентности и общего уровня профессионального развития. Чтобы добиться результатов, необходимо, во-первых, определить основы профессиональной этики в государственном управлении, во-вторых, зафиксировать моральные стандарты и нормы служебного поведения в этическом кодексе государственной службы, в-третьих, создать механизмы обеспечения и систему поддержки этическому кодексу.

Особую роль в регулировании этических вопросов государственной службы играют законодательные акты, определяющие юридические нормы поведения служащих (этический минимум) и устанавливающие меру наказания для тех, кто их нарушает. В этих законодательных актах указывается, что не должен делать государственный служащий в определенных обстоятельствах, особо оговариваются вопросы, относящиеся к их финансовому положению и декларированию ими личных доходов и источников поступления, определяются принципы открытости органов власти. Рассмотрим сферы применения законодательных актов, относящихся к этическим аспектам государственной службы.

1. Виды деятельности государственных служащих. Это нормативные акты, регулирующие конфликты интересов, решающие вопросы трудоустройства после увольнения со службы, принятие подарков, получение гонораров, работу по совместительству и др.

2. Финансовое положение государственного служащего - специальные нормы, обязывающие госслужащих предоставлять декларацию о своих доходах и источниках их поступления.

3. Регулирование лоббистской деятельности - законы, защищающие органы государственной власти от чрезмерного давления групп интересов и лоббистов; определяющие принципы и формы взаимодействия законодателей с представителями этих групп, правовые рамки их деятельности.

4. Статус специальных служб (этических комиссий) - законы, устанавливающие статус служб, формируемых для урегулирования конфликтов и решения этических проблем в госаппарате.

Наряду с административным судопроизводством имеется неформальное дисциплинарное производство, когда многие вопросы служебной этики и дисциплины рассматриваются комиссиями, состоящими из людей, пользующихся авторитетом у сотрудников. Во всех странах большое распространение получили профессиональные (служебные) этические кодексы, устанавливающие нормы поведения (этический максимум), наиболее желательные с точки зрения интересов общества и государства. Это стандарт, с которым надо сравнивать свои поступки и решения, а также оценивать поведение служащих при выполнении должностных обязанностей. Этические кодексы могут быть эффективными только в совокупности с использованием системы поощрения и стимулирования высокоморального поведения персонала.

Средством улучшения морального климата в государственном аппарате является этическое воспитание служащих, которое включает три элемента: профессиональную социализацию; обучение; тренинг. В результате этического воспитания они должны получить необходимые знания, навыки и ценностные ориентации в области профессиональной этики, что непосредственно влияет на содержание и уровень развития административной культуры.

Особо выделяются этические дилеммы, т.е. ситуации, при которых этичное поведение в отношении одной группы (индивида) неразрывно связано с неэтичным поведением по отношению к другой группе (индивиду), или соблюдение одного этического принципа неизбежно ведет к нарушению другого этического принципа. Можно привести следующие этические дилеммы в государственной службе: эффективность управления и соблюдение законности, индивидуальная и коллективная ответственность, соблюдение открытости и рациональности при принятии решения и др. При возникновении этических дилемм государственным служащим рекомендуется опираться на существующее законодательство и следовать основным принципам, выработанным на основе практического опыта многих стран. Эффективным методом согласования интересов и решения моральных дилемм является ориентация на развитие "этического диалога" между всеми заинтересованными сторонами.

30. Охарактеризуйте нравственные требования к государственном служащим РФ

Профессиональная этика государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная этика не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы «приспосабливает» уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.

Профессиональная этика и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Кратко рассмотрим те из них, которые будут интересовать нас больше всего. Пожалуй исходным понятием профессиональной этики является понятие «профессионального долга», в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нём находит конкретное выражение долг Человека.

Следует выделить и такие понятия как «профессиональная честь» и «профессиональное достоинство». В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия «честь» и «служба» как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность. В толковом словаре Вл. Даля говорится, что честь – это совокупность высших морально – этических принципов в личности. В ней заключается нравственное достоинство человека, его доблесть, честность, благородство души, чистая совесть, стремление следовать возвышенному идеалу правды, справедливости, добра, служения своему отечеству.

Честь не только нравственная, но и историческая категория. Она производная от условий эпохи, в которой живут люди, является частью их сознания, ориентирована на ту или иную систему ценностей, норм поведения и т.д.

Честь вместе с тем и категория деятельная. Она проявляет себя в поступках людей, в их отношениях друг с другом. В зависимости от характера отношений, в которых может находиться человек по отношению к другим людям, выделяется несколько видов чести. Немецкий философ XIX века А. Шопенгауэр, выделял, например, такие виды чести, как гражданская, служебная, военная, рыцарская, мужская и т.д.

Первостепенное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, естественно, гражданская честь. По словам философа, ни один человек не может обойтись без неё. Её действия и значение распространяются на все сословия, не исключая самых высших. Честь обязывает всех граждан радеть за интересы своего отечества, умножать его богатство, доброе имя и славу, уважительно относится к законам государства, поддерживать общественный порядок, заботится о стариках и детях, помогать слабо защищённым слоям граждан. Ведь в правовом, демократическом, социальном государстве каждый человек имеет право на достойную жизнь.

Гражданская честь оказывает существенное влияние и на честь служебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба – это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.

Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. В виду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, «служебная честь заключается во всеобщем мнении других, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности.

Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определённый, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.

Профессиональная нравственность для государственного служащего включает в себя и понятие «профессиональной справедливости». Быть справедливым не так просто. Государственному служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства – гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственного служащего быть справедливым, не поддаваться давлению «свыше», мафиозных групп и др. Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках «своих» и «чужих», удобных и не удобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и морально-психологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государственных служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как «профессиональный такт».

Особенно стоит выделить основные принципы профессиональной этики государственного служащего.

Прежде всего, исходным для профессиональной этики государственного служащего является принип гуманизма, т.е. уважительного отношения к каждой человеческой личности, понимания её неповторимости, самодостаточной ценности. Принцип гуманизма противостоит чисто утилитарному отношению к личности, рассмотрению её, главным образом, как средства достижения каких-то иных, пусть и достаточно важных целей.

С принципом гуманизма пересекается принцип оптимизма (профессионального). Так, государственному служащему не просто выполнять свои обязанности без веры в то, что его усилия, его труд, как принимаемые, так и выполняемые им решения способствуют развитию государства, укреплению принципов демократии, законности и правопорядка. Эта вера возвышает и помогает развить доброе начало в человеке.

Любая деятельность, особенно та, которая непосредственно направлена на человека, должна быть осенена, одухотворена высокой идеей. Поэтому профессиональная этика государственного служащего должна включать в себя принцип патриотизма. Очевидно, что любовь к Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношениям к другим странам, другим народам. Если вспомнить рассуждения Аристотеля о золотой середине, то патриотизм можно представить как середину между двумя крайностями: между национальной кичливостью и приниженностью, заискиванием перед всем иностранным. Истинный патриотизм включает в себя конструктивное отношение к достижениям других народов.

Основные понятия и принципы профессиональной этики государственного служащего образуют её каркас, который наполняется «плотью и кровью» в различных житейских ситуациях.

Требования к государственным служащим.

Нравственные требования, предъявляемые к государственным служащим можно разделить на 4 группы:

· Эта группа требований связана с наличием у чиновников властных и распорядительных полномочий. Требования к служащим, находящимся на уровне, где принимаются решения, переходят в этику управления (решительность, профессионализм, способность к лидерству и т.д.);

· Исполнительская дисциплина. В основе этого требования лежит тот факт, что от государственного служащего порой зависит и жизнь человека, так как в профессиональную функцию чиновников входит оформление документов на человека с момента его рождения. Дисциплинированность, внимательность, исполнительность, пунктуальность, педантичность и законопослушность – эти качества характеризуют исполнительскую дисциплину;

· Такие качества, которые определяются тем, что сегодня в структуре профессиональной деятельности чиновников возрастает объём общения. Здесь важно то, что общение не только возрастает количественно, но и становится более разнообразным, разнохарактерным. В это общение включаются новые слои населения, которые различаются интересами, социальным статусом, уровнем доходов и т.д. Чиновнику должны быть присущи такие качества как коммуникативность, открытость, уважение к чужой точке зрения, умение слушать и слышать, сдержанность, тактичность, воспитанность, владение словом, умение себя подать;

· Качества, объясняемые «Эффектом аквариума». Это особое положение государственного служащего в обществе: к нему приковано обострённое внимание людей (даже к личной его жизни). Из этого следует, что государственная служба – это не только профессия, но и образ жизни. Сдержанность, аскетизм, ощущение ответственности за отступление от стандартов, личное поведение – это те качества чиновника, которые отвечают за то, какое мнение сложится у населения о государстве.

При практическом применении понятия и принципы профессиональной этики государственной службы обретают форму этических требований. Из них основные, которые должны предъявляться к государственному служащему как при поступлении на государственную службу, так и при исполнении государственно-служебных полномочий:

Приверженность высшим нравственным принципам, верность государству; государственный служащий должен ставить государственные интересы выше индивидуальных, частных интересов, целей и задач политических партий, других общественных объединений;

Соблюдение принципов государственной службы;

Постоянная готовность выступить на защиту Конституции, федеральных законов и законов субъектов федерации, никогда не нарушать положений принятой присяги на верность государству и не отказываться от законных требований по государственной должности;

Честная служба государству;

Стремление найти и использовать наиболее эффективные и экономичные способы выполнения государственных задач и функций;